સીએમ એટલે રાજ્ય સરકારના વડા. કેબિનેટ તેમની અધ્યક્ષતામાં કામ કરે છે, મંત્રીઓ તેમના નેતૃત્વમાં સરકાર ચલાવે છે અને રાજ્યના જુદા-જુદા વિભાગોની જવાબદારી પણ મંત્રીઓને જ સોંપવામાં આવે છે. તો પછી સવાલ થાય કે કોઈ મંત્રી પોતાના વિભાગમાં નિર્ણય લે અને સીએમ તેને સીધો બદલી ન શકે એવું કેવી રીતે બને? મહારાષ્ટ્રમાં આ સવાલ હવે માત્ર બંધારણીય ચર્ચાનો વિષય રહ્યો નથી. 2023માં બૉમ્બે હાઇકોર્ટ આ જ મુદ્દે સીએમ એકનાથ શિંદેનો નિર્ણય રદ કરી ચૂકી છે અને હવે 2026માં મહારાષ્ટ્ર સરકારે નિયમોમાં એવો ફેરફાર કર્યો છે કે સીએમને જાહેર હિતમાં મંત્રીનો નિર્ણય પલટવાની સ્પષ્ટ સત્તા મળી ગઈ છે.
પરંતુ આ આખી વાત સમજવા માટે સીધા 2026માં કૂદી જવું યોગ્ય નથી. આ વાતની શરૂઆત 2022માં થઈ હતી. એક ભરતીનો મામલો હતો, એક મંત્રીએ નિર્ણય લીધો, સીએમએ એ નિર્ણય અટકાવ્યો અને પછી મામલો હાઇકોર્ટ સુધી પહોંચ્યો. હાઇકોર્ટે જે કહ્યું તે એટલું મહત્વનું હતું કે ત્રણ વર્ષ પછી મહારાષ્ટ્ર સરકારે પોતાના સરકારના કામકાજના નિયમો જ બદલી નાખ્યા. તો આખરે એવું શું બન્યું હતું?
2022માં સીએમ અને મંત્રી વચ્ચે શું થયું હતું?
વર્ષ 2022માં મહારાષ્ટ્રમાં એકનાથ શિંદે સીએમ હતા અને અતુલ સાવે સહકાર મંત્રી હતા. ચંદ્રપુર જિલ્લા મધ્યવર્તી સહકારી બેન્કમાં ભરતીનો મામલો હતો. સહકાર વિભાગે ભરતી પ્રક્રિયા આગળ વધારવાનો નિર્ણય લીધો. અતુલ સાવે, જે તે વિભાગના મંત્રી હતા, તેમણે 23 નવેમ્બર 2022ના રોજ ભરતી પરનો અગાઉનો પ્રતિબંધ હટાવીને પ્રક્રિયા આગળ વધારવાની મંજૂરી આપી હતી.
અહીં સુધી વાતમાં કશું અસામાન્ય નહોતું. જે વિભાગ જે મંત્રી પાસે હોય, તે વિભાગના કામકાજની જવાબદારી સામાન્ય રીતે એ જ મંત્રી સંભાળે. પરંતુ થોડા જ દિવસમાં સીએમ કાર્યાલયમાંથી અલગ નિર્ણય આવ્યો. 29 નવેમ્બર 2022ના રોજ તત્કાલીન સીએમ એકનાથ શિંદેએ આ ભરતી પ્રક્રિયા પર રોક લગાવી દીધી.
હવે અહીંથી આખી વાત રસપ્રદ બની. એક જ સરકારમાં, એક જ મુદ્દે, વિભાગના મંત્રીએ ભરતીને મંજૂરી આપી હતી અને સીએમએ એ નિર્ણય પર રોક લગાવી દીધી હતી. ચંદ્રપુર જિલ્લા મધ્યવર્તી સહકારી બેન્ક આ નિર્ણય સામે બૉમ્બે હાઇકોર્ટ પહોંચી. સવાલ સીધો હતો કે સીએમને પોતાના કેબિનેટના બીજા મંત્રીએ પોતાના વિભાગમાં લીધેલા નિર્ણયને પોતાની રીતે રોકવાની સત્તા છે કે નહીં?
2023માં હાઇકોર્ટે શું કહ્યું?
3 માર્ચ 2023ના રોજ બૉમ્બે હાઇકોર્ટની નાગપુર બેન્ચે આ મામલે ચુકાદો આપ્યો. કોર્ટે સીએમ શિંદેનો 29 નવેમ્બરનો આદેશ રદ કરી દીધો.
કોર્ટની દલીલ બહુ સીધી હતી. બંધારણની કલમ 166 હેઠળ રાજ્ય સરકારનું કામકાજ કઈ રીતે ચાલશે અને કયા મંત્રીને કયો વિભાગ સોંપાશે તે માટે રુલ્સ ઑફ બિઝનેસ બનાવવામાં આવે છે. મહારાષ્ટ્રના તે સમયના નિયમોમાં સહકાર વિભાગ અલગ મંત્રીને સોંપવામાં આવ્યો હતો. એટલે એ વિભાગના કામકાજની જવાબદારી સંબંધિત મંત્રી પાસે હતી.
હાઇકોર્ટે કહ્યું કે તે સમયે લાગુ મહારાષ્ટ્રના નિયમોમાં એવું ક્યાંય લખેલું નહોતું કે સીએમ બીજા મંત્રીના વિભાગમાં જઈને તેના લીધેલા નિર્ણયની સમીક્ષા કરી શકે, તેને બદલી શકે અથવા તેને રદ કરી શકે. કોર્ટે તો સ્પષ્ટ શબ્દોમાં કહ્યું હતું કે સંબંધિત મંત્રીનો નિર્ણય રાજ્ય સરકારનો નિર્ણય ગણાય છે અને સીએમ પાસે તેને પોતાની રીતે પલટવાની સ્વતંત્ર સત્તા નહોતી.
અહીં એક વાત ખાસ સમજવી જરૂરી છે. હાઇકોર્ટે એવું કહ્યું નહોતું કે સીએમ પોતાના મંત્રીને કંઈ કહી જ ન શકે. સીએમ સરકારના વડા છે, તેઓ વિભાગની ફાઇલો જોઈ શકે, માહિતી માગી શકે અને નિયમોમાં નક્કી કરેલી પ્રક્રિયા પ્રમાણે કોઈ મુદ્દો કેબિનેટ સમક્ષ લઈ જઈ શકે. પરંતુ સીધી રીતે નિર્ણય બદલવાની સત્તા તે સમયના નિયમોમાં નહોતી.
કોર્ટે તો વધુ સ્પષ્ટતા કરતા કહ્યું હતું કે કોઈ વિભાગ બીજા મંત્રીને સોંપવામાં આવ્યો હોય તો એ મંત્રીને પોતાના વિભાગના કામમાં સીએમથી નીચો અધિકારી માનવાની જોગવાઈ પણ નિયમોમાં નહોતી. એટલે સીએમ કેબિનેટના વડા હોવા અને દરેક મંત્રીના વિભાગીય નિર્ણયને પોતાની રીતે પલટી નાખી શકવા વચ્ચે ફરક છે. પણ સીએમ તો કેબિનેટના વડા છે, પછી રસ્તો શું?
અહીંથી આખી બંધારણીય વ્યવસ્થા સમજાય છે.
રાજ્યમાં મંત્રીની નિમણૂક રાજ્યપાલ કરે છે, પરંતુ તે મુખ્યમંત્રીની સલાહ પર થાય છે. ત્યારબાદ કયો વિભાગ કયા મંત્રીને સોંપવો તે પણ બંધારણની કલમ 166 હેઠળ બનેલા સરકારના કામકાજના નિયમો (રુલ્સ ઑફ બિઝનેસ) પ્રમાણે થાય છે. એટલે વિભાગનું વિતરણ માત્ર સીએમની મરજીથી ચાલતી અનૌપચારિક વ્યવસ્થા નથી, તેની પાછળ બંધારણીય પ્રક્રિયા છે.
એક વખત કોઈ વિભાગ કોઈ મંત્રીને સોંપવામાં આવે પછી એ વિભાગના કામની જવાબદારી એ મંત્રી પાસે રહે છે. તેનો અર્થ એ નથી કે મંત્રી રાજ્ય સરકારથી અલગ કોઈ સરકાર ચલાવે છે. કેબિનેટ સામૂહિક રીતે જવાબદાર છે. પરંતુ દરેક ફાઇલમાં સીએમ વ્યક્તિગત રીતે મંત્રીની જગ્યાએ બેસી જાય એવી વ્યવસ્થા પણ નથી.
મહારાષ્ટ્રના જૂના નિયમોમાં પણ આ જ માળખું હતું. રુલ્સ ઑફ બિઝનેસના નિયમ 5 હેઠળ રાજ્યપાલ મુખ્યમંત્રીની સલાહથી મંત્રીઓને વિભાગોની ફાળવણી કરતા હતા અને નિયમ 10 હેઠળ સંબંધિત મંત્રી પોતાના વિભાગના કામના નિકાલ માટે મુખ્ય જવાબદાર હતા. 2023ના ચુકાદામાં બૉમ્બે હાઇકોર્ટે આ જ જોગવાઈઓના આધારે સીએમ શિંદેનો હસ્તક્ષેપ ગેરકાયદેસર ગણાવ્યો હતો.
તો પછી સીએમ પાસે રસ્તો શું રહે? જો કોઈ મંત્રીનો નિર્ણય સરકારની સમગ્ર નીતિથી વિરુદ્ધ હોય અથવા એવો મુદ્દો હોય જેને કેબિનેટ સમક્ષ લઈ જવો જરૂરી હોય તો રુલ્સ ઑફ બિઝનેસમાં તેની પ્રક્રિયા છે. મુદ્દો કેબિનેટ સમક્ષ જઈ શકે છે અને ત્યાં સરકાર સામૂહિક રીતે નિર્ણય લઈ શકે છે.
એટલે ‘મંત્રીનો નિર્ણય બદલાઈ જ ન શકે’ એવું નથી. મુદ્દો એ છે કે તેને બદલવાની રીત શું છે. સીએમ પોતાની સહીથી સીધો મંત્રીનો નિર્ણય પલટે છે કે પછી સરકારની નક્કી કરેલી પ્રક્રિયા મારફતે નિર્ણય બદલાય છે, આ બંનેમાં મોટો બંધારણીય તફાવત છે.
2023નો ચુકાદો જ 2026ના ફેરફારની પૃષ્ઠભૂમિ બન્યો
હવે 2026માં પાછા આવીએ.
મહારાષ્ટ્ર સરકારે જૂના રુલ્સ ઑફ બિઝનેસમાં ફેરફાર કરીને નવા નિયમો જાહેર કર્યા છે. નવા નિયમોમાં સીએમને એવી સ્પષ્ટ સત્તા આપવામાં આવી છે કે જો કોઈ મંત્રીનો નિર્ણય મોટા જાહેર હિતની દૃષ્ટિએ બદલવો જરૂરી લાગે તો સીએમ તેને પલટી શકે છે. જોકે આ સત્તા વાપરતી વખતે સીએમએ તેના કારણો લેખિતમાં નોંધવાના રહેશે. ન્યાયિક બાબતોને આ સત્તામાંથી અલગ રાખવામાં આવી છે. એટલે 2023 અને 2026 વચ્ચેનો તફાવત સમજવો બહુ સરળ છે.
2023માં કોર્ટ સામે પ્રશ્ન આવ્યો ત્યારે જૂના નિયમોમાં સીએમને બીજા મંત્રીના નિર્ણયને પોતાની રીતે પલટવાની સ્પષ્ટ સત્તા નહોતી. કોર્ટે કહ્યું હતું કે આ સત્તા નથી, એટલે સીએમનો સીધો હસ્તક્ષેપ માન્ય નહીં ગણાય.
2026માં સરકાર કહે છે કે હવે આ બાબત સ્પષ્ટ છે. જો જાહેર હિતમાં જરૂર પડે તો સીએમ નિર્ણય પલટી શકે છે અને તે માટે લેખિત કારણ પણ આપવાના રહેશે. એટલે જે બાબત અગાઉ નિયમોમાં સ્પષ્ટ નહોતી, તે હવે નિયમમાં જ લખી દેવામાં આવી છે.
શું હવે દરેક મંત્રીના નિર્ણય પર તલવાર લટકશે?
એવું પણ નથી. નવા નિયમનો અર્થ એવો નથી કે હવે મંત્રી પોતાના વિભાગમાં કોઈ નિર્ણય જ લઈ નહીં શકે. વિભાગની રોજિંદી કામગીરી અને નિર્ણયની જવાબદારી સંબંધિત મંત્રી પાસે જ રહે છે. ફેરફાર એટલો મહત્વનો છે કે હવે સીએમ પાસે ચોક્કસ પરિસ્થિતિમાં મંત્રીના નિર્ણયને પલટવાનો સ્પષ્ટ રસ્તો છે.
અને એ રસ્તો પણ સંપૂર્ણપણે મનસ્વી નથી. જાહેર હિતનો આધાર હોવો જોઈએ અને કારણો લેખિતમાં નોંધવાના રહેશે. એટલે ભવિષ્યમાં કોઈ નિર્ણય સામે સવાલ ઊભો થાય તો એ પણ જોઈ શકાય કે સીએમએ કયા કારણોસર મંત્રીનો નિર્ણય બદલ્યો હતો. આ જ 2023ના ચુકાદા અને 2026ના નવા નિયમ વચ્ચેની સૌથી મોટી કડી છે. કોર્ટના ચુકાદાએ બતાવ્યું કે જૂના નિયમોમાં ક્યાં મર્યાદા હતી અને હવે સરકારે નિયમ બદલીને એ મર્યાદાને દૂર કરી છે.
વાત અહીં રાજકારણની પણ છે
કાયદો એક વાત કહે છે અને રાજકારણમાં તેની અસર બીજી રીતે જોવા મળે છે. ધારો કે કોઈ મંત્રી પોતાના વિભાગમાં એક નિર્ણય લે છે અને સીએમને લાગે છે કે તે સરકારના હિતમાં નથી. જૂની વ્યવસ્થામાં સીએમ પાસે સીધો નિર્ણય પલટવાનો રસ્તો ન હોય તો મુદ્દો કેબિનેટ સુધી લઈ જવો પડે. જો કેબિનેટમાં સીએમની મજબૂત બહુમતી હોય તો વ્યવહારમાં નિર્ણય બદલાવવો મુશ્કેલ ન હોય. અંતે તે સીએમનો વ્યક્તિગત નિર્ણય નહીં, પરંતુ કેબિનેટનો સામૂહિક નિર્ણય ગણાય.
પરંતુ ગઠબંધનની સરકારમાં વાત થોડી જુદી બની શકે. મંત્રી અલગ પક્ષનો હોય, તેના પોતાના રાજકીય હિત હોય અને તેના પક્ષ પાસે સરકારમાં વજન હોય તો કેબિનેટમાં નિર્ણય બદલાવવો એટલો સરળ ન પણ હોય. મહારાષ્ટ્રમાં તો હાલ ભાજપની સ્પષ્ટ બહુમતીની NDA સરકાર છે.
પરંતુ એ રાજકીય અર્થઘટન અલગ બાબત છે. કાયદાકીય રીતે ચોક્કસ વાત એટલી છે કે 2023માં બૉમ્બે હાઇકોર્ટે સીએમ પાસે મંત્રીના નિર્ણયને પોતાની રીતે પલટવાની સત્તા ન હોવાનું કહ્યું હતું અને 2026માં મહારાષ્ટ્ર સરકારે પોતાના નિયમોમાં હવે એવી સત્તા સ્પષ્ટ કરી છે.
મહારાષ્ટ્રે બદલ્યું શું?
અહીં સવાલ સીએમ મોટો કે મંત્રી મોટો એવો નથી. સવાલ એ છે કે કયા નિર્ણયની સત્તા કયા પદ પાસે છે અને એ નિર્ણય બદલવો હોય તો કઈ પ્રક્રિયા અનુસરવી પડે? 2022માં સીએમ એકનાથ શિંદેએ સહકાર મંત્રી અતુલ સાવેના નિર્ણયને રોક્યો. 2023માં બૉમ્બે હાઇકોર્ટે કહ્યું કે તે સમયના રુલ્સ ઑફ બિઝનેસ હેઠળ સીએમ પાસે બીજા મંત્રીના નિર્ણયને પોતાની રીતે સમીક્ષા કરીને પલટવાની સત્તા નહોતી.
2026માં મહારાષ્ટ્ર સરકારે એ જ મુદ્દાને ઉકેલવા માટે નિયમોમાં ફેરફાર કર્યો. હવે જાહેર હિતમાં જરૂરી જણાય તો સીએમ મંત્રીનો નિર્ણય બદલી શકે છે અને તેના કારણો લેખિતમાં નોંધવાના રહેશે. એટલે ત્રણ વર્ષ પહેલાં જે સવાલનો જવાબ હાઇકોર્ટે ‘જૂના નિયમોમાં સીએમ પાસે એવી સ્વતંત્ર સત્તા નથી’ કહીને આપ્યો હતો, તેનો જવાબ હવે મહારાષ્ટ્ર સરકારે નિયમ બદલીને આપી દીધો છે.
અને કદાચ આ જ આખી ઘટનાની સૌથી મહત્વની વાત છે કે સરકારમાં સીએમ સૌથી શક્તિશાળી રાજકીય પદ હોય શકે, પરંતુ બંધારણીય વ્યવસ્થામાં સત્તા માત્ર પદની શક્તિથી નક્કી થતી નથી. સત્તા ક્યાંથી આવે છે, કયા નિયમથી આવે છે અને તેનો ઉપયોગ કઈ પ્રક્રિયા દ્વારા થઈ શકે છે, એ પણ એટલું જ મહત્વનું છે.
ગુજરાતમાં શું સ્થિતિ છે?
મહારાષ્ટ્રની આખી વાત સમજ્યા પછી હવે ગુજરાતની સ્થિતિ વિશે જાણવું જરૂરી છે. ગુજરાતના ગવર્નમેન્ટ રુલ્સ ઑફ બિઝનેસ, 1990માં નિયમ 5 હેઠળ રાજ્યપાલ મુખ્યમંત્રીની સલાહથી મંત્રીઓને સરકારના વિભાગોની ફાળવણી કરે છે. નિયમ 7 મુજબ દરેક વિભાગનો સચિવ તે વિભાગનો અધિકૃત વડો હોય છે. પરંતુ વિભાગના કામના નિકાલ માટે નિયમ 10(1)માં સંબંધિત મંત્રીને મુખ્ય જવાબદારી આપવામાં આવી છે. એટલે સચિવ વહીવટી રીતે વિભાગનો વડો છે, જ્યારે નીતિગત અને વિભાગીય નિર્ણયની જવાબદારી સંબંધિત મંત્રી પાસે છે.
ગુજરાતના નિયમ 9માં વધુ એક મહત્વની વ્યવસ્થા છે. ચોક્કસ પ્રકારના કેસો મુખ્યમંત્રીના નિર્દેશથી કાઉન્સિલ સમક્ષ લાવી શકાય છે. એટલે ગુજરાતમાં પણ સત્તાનું માળખું માત્ર ;સીએમ કહે અને ફાઇલ પલટી જાય’ એટલું સરળ નથી. વિભાગનો મંત્રી પોતાની જવાબદારી ધરાવે છે અને જરૂરી મુદ્દો કેબિનેટ સુધી લઈ જવાની વ્યવસ્થા અલગ છે.
ગુજરાતના સંદર્ભમાં 1995નો સુપ્રીમ કોર્ટનો ગુલાબરાવ કેશવરાવ પાટીલ કેસ મહત્વનો છે. સુપ્રીમ કોર્ટે સ્પષ્ટ કર્યું હતું કે કોઈ મંત્રી દ્વારા લેવાયેલો નિર્ણય જ્યાં સુધી કલમ 166 હેઠળ રાજ્ય સરકારનો અંતિમ અને સત્તાવાર નિર્ણય બનીને સંબંધિત વ્યક્તિ સુધી પહોંચાડવામાં આવ્યો ન હોય ત્યાં સુધી મુખ્યમંત્રી ફાઇલ મંગાવીને તેની તપાસ કરી શકે છે અને તેમાં હસ્તક્ષેપ કરી શકે છે. એટલે ગુજરાતમાં પણ સીએમની ભૂમિકા માત્ર કેબિનેટની બેઠકના અધ્યક્ષ પૂરતી મર્યાદિત નથી, નિર્ણય અંતિમ રીતે સત્તાવાર ન થાય ત્યાં સુધી સીએમ પાસે ફાઇલ પર દખલ કરવાની સત્તા છે.
એટલે ગુજરાત અને મહારાષ્ટ્રને સરખાવીએ તો એક વાત સ્પષ્ટ છે કે બંને રાજ્યોમાં મંત્રીને સોંપાયેલા વિભાગની જવાબદારીનું પોતાનું બંધારણીય માળખું છે. મહારાષ્ટ્રમાં 2023ના ચુકાદાએ ખાસ કરીને સીએમ દ્વારા બીજા મંત્રીના નિર્ણયમાં સીધી દખલ અંગે મર્યાદા બતાવી હતી. હવે 2026માં મહારાષ્ટ્રે નિયમમાં જ સીએમને જાહેર હિતમાં એવો નિર્ણય પલટવાની સ્પષ્ટ સત્તા આપી દીધી છે.
ગુજરાતના હાલના રુલ્સ ઑફ બિઝનેસમાં નિયમ 10 મંત્રીને વિભાગના કામના નિકાલ માટે મુખ્ય જવાબદારી આપે છે અને નિયમ 9 હેઠળ જરૂરી મુદ્દાઓ કાઉન્સિલ સમક્ષ લઈ જવાની વ્યવસ્થા છે. એટલે ગુજરાતની વ્યવસ્થા સમજતી વખતે પણ ‘સીએમ એટલે કોઈપણ મંત્રીના દરેક નિર્ણયના સીધા માલિક’ એવું કહેવું એટલું જ ખોટું થશે જેટલું ‘સીએમને કોઈ સત્તા જ નથી’ કહેવું.
